Nicea na dobre i złe
Trzeba poczekać kilka lat, by ocenić, ile warta jest reforma z Nicei. Wielkim jej testem będzie rozszerzenie Unii Europejskiej na wschód. Jeśli się uda, wszyscy zapomną o koszmarze nocnych negocjacji na Lazurowym Wybrzeżu. Jeśli nie - wszyscy oskarżą Niceę
Na razie z wyników szczytu w Nicei cieszą się głównie kraje kandydujące do Unii, bo reformy z Nicei były warunkiem rozszerzenia. Europa na dobre nie przetrawiła wydarzeń z nocy 10 na 11 grudnia, a już rozległy się głosy, że pogrzebano tam nadzieje na istotną reformę Unii przed przyjęciem nowych członków.
Duch lady Thatcher
Prawda jak zwykle leży gdzieś po środku, choć rzeczywiście w Nicei stało się coś niedobrego. Europa wielkiej wizji spadła do rangi Europy narodowych targów. Pękła tu w pewnym sensie maska Unii spójnej, łączącej państwa na zasadach równości, bez względu na ich wielkość. W walce o głosy w przyszłej radzie ministerialnej duże kraje próbowały postawić mniejsze przed faktami dokonanymi, małe państwa wykopały topór wojenny przeciw dużym i trudno będzie go teraz ot tak sobie zakopać. W dodatku z unijnego kredensu wypadł chowany dotąd ze wstydem szkielet "narodowego egoizmu", który w Nicei zatriumfował nad poczuciem wspólnotowej solidarności.
W Nicei przywódcy Europy nie potrafili i jakoś nie chcieli wejść w rolę mędrców-wizjonerów z czasów Maastricht i akuszerowania wspólnej walucie - euro. Duch prowadzającej się przez lata za rękę pary Kohl - Mitterrand nie zainspirował nikogo z siedzących przy stole obrad w nicejskim centrum kongresowym Akropolis. Jeśli już czyjś duch krążył po nadmorskiej Promenadzie Anglików, to widmo uparcie walącej torebką w stół Margaret Thacher, która przez lata krzyczała "I want my money back" i na tym prostym haśle oparła całą swą europejską strategię. W Nicei w końcu każdy dostał - tak jak kiedyś ona budżetowy rabat dla Wielkiej Brytanii - mniej więcej to, co chciał. Zabrano ze wspólnej kupki - Europy.
Nic więc dziwnego, że na słabości ustalonych w Nicei reform i wątłość traktatu z Nicei narzeka europejska prasa, eurodeputowani, eksperci, związkowcy, myśliciele a nawet część prominentnych polityków z państw, których szefowie w malignie bezsennej nocy z 10 na 11 grudnia 2000 decydowali o kształcie Unii. Zamiast pełnokrwistego traktatu na miarę Maastricht - zamiast wizji jednoczącego się wschodu i zachodu Europy - narodził się taki sobie traktacik. I jak w przypadku niechcianego bękarta, nie wiadomo, tak naprawdę, kto jest ojcem. Matka, Francja, przewodząca Unii i gospodyni nicejskiego szczytu, musiała pokochać swe dziecko, choć zaiste nie jest to dumna Marianna.
Francuski stosunek do Nicei oddaje najlepiej wypowiedź unijnego komisarza ds. reformy instytucjonalnej, Francuza Michela Barniera: - Na początku czułem się trochę zawstydzony. Potem zrozumiałem, że musimy nauczyć się żyć z takim traktatem i myśleć o tym, co można poprawić w przyszłości. A jeszcze na tydzień przed szczytem w Nicei Barnier grzmiał z trybuny w Brukseli, że lepsze jest przełożenie reformy na 2001 r., niż zgoda na kiepski traktat, który nie rozwiązuje podstawowych problemów Europy. No cóż, grunt to elastyczność.
Czołganie się ku przyszłości
Gdyby już dziś zacząć pisać historię Unii XXI wieku, to z perspektywy Brukseli Niceę zapisano by jako szczyt narodowego egoizmu i zmarnowanych możliwości. Gdzieś na marginesie znalazłaby się malutka wzmianka, że ten szczyt umożliwił historyczne rozszerzenie na wschód.
Inaczej jednak wygląda Nicea z naszej perspektywy: to udany szczyt, który zapewnił nam takie niemal wpływy w Europie, jakie mają gracze z unijnej pierwszej ligi, choć ekonomicznie do nich nam daleko. Co do obaw o przyszłość? Unia nigdy nie była i nie będzie tworem perfekcyjnym. Dla nas nowicjuszy to nawet lepiej, bo jak już tam wejdziemy, nikt nas nie będzie mógł straszyć, że popsujemy coś doskonałego, co budowano z mozołem przez pół wieku.
Oczywiście, traktat z Nicei nie jest zbyt ambitny, ale jego postanowienia zupełnie wystarczą, by wejść do Unii. Uzgodnienie reform było bowiem kardynalnym warunkiem rozszerzenia. A co do ambicji, to trzeba by zastanowić się nad sensem tego pojęcia w Unii, która nie jest monolitem i w której poszczególne kraje chcą dochodzić do określonych celów (wspólna waluta, kontrola granic, polityka azylowa) z różną prędkością. Kiedy ma się do czynienia z interesem 15 krajów minimalizm staje się maksymalizmem. Co będzie z ambicjami, kiedy do europejskiego stołu zasiądzie 27 krajów i to tak różnych od siebie? Czy wspólny mianownik Unii jeszcze bardziej zbliży się do zera? Czy Unia rozpłynie się w strefie wolnego handlu, jak straszą Francuzi, a o czym marzą Brytyjczycy?
Kiedy półprzytomny po dziennikarskim maratonie wracałem superszybkim pociągiem TGV z Nicei do Brukseli, zastanawiałem się, czy wypada tak spokojnie cieszyć się ze szczytu, gdy nad słabością uzgodnionych na nim reform ubolewa cała Europa. Ale czym tak bardzo się przejmować, skoro Unia zwykle roni krokodyle łzy, a potem jakby nigdy nic je przełyka.
Najwięcej zastrzeżeń do Nicei ma Parlament Europejski. Za tą niechęcią kryje się jednak prosty fakt, że przywódcy Unii w Nicei o nim zapomnieli, nie zgadzając się na powiększenie władzy Parlamentu w instytucjonalnym układzie sił. A i lament specjalistów jest trochę nieszczery. Historia uczy, że Unia, reformując się, nie robiła nigdy wielkich skoków do przodu. Zamiast przełomów było zawsze czołganie się w błocku doraźnych, bolesnych kompromisów. Nikt z nich nie był zadowolony, ale i tak każdy musiał w końcu przyjąć jako jedyne możliwe.
Euronacjonalizm
Z tym, co ustalono w Nicei, da się w Unii żyć. To, że przeforsowano skomplikowany i mało zrozumiały dla obywateli system głosowań w Radzie UE, nie sparaliżuje jednak procesu podejmowania decyzji. Krytykowany system blokującej mniejszości działać będzie jak wentyl bezpieczeństwa, którym z Unii uchodzić będą wszelkie niesnaski.
Nie rozwali też Unii od środka zbyt mało ambitna reforma Komisji Europejskiej. Fakt, że nie ograniczono liczby komisarzy do 20, o niczym jeszcze nie świadczy. W Europie jest dużo więcej rządów, które liczą więcej niż 27 ministrów (27 to limit określony w Nicei - red.). Co więcej, może to wyjść Komisji na dobre, bo wprost proporcjonalnie do liczby komisarzy, rosły będą wpływy przewodniczącego Komisji. Stanie się on bardziej premierem niż "pierwszym pośród równych". I może koniec końców po następnej reformie 2004 roku wszyscy zgodzą się, by przewodniczącego wybierać może w wyborach powszechnych w całej Unii, zadając cios ciążącemu na Unii pojęciu deficytu demokratycznego władzy.
Da się żyć także z zachowaniem prawa weta w sprawach podatkowych, socjalnych, funduszy strukturalnych i handlu usługami.
Nie da się jednak żyć na dłuższą metę tylko w Unii podzielonej na małe i duże kraje, Unii sparaliżowanej narodowym egoizmem, niespójnej i za bardzo zapatrzonej we własną przeszłość, z czasów zimnowojennych podziałów. I to jest prawdziwa przestroga z Nicei.
Wszystko, co tam się stało, miało swoje narodowe i historyczne korzenie. Po latach europejskiej poprawności myślenie "zły czy dobry, ale mój kraj" wzięło górę nad troską o "naszą Europę". Jak we freudowskiej teorii snów to, co stłumione, wyszło na jaw w wyjaskrawionej postaci. Nicea była niewątpliwie szczytem egoizmu, za którym kryła się altruistyczna przesłanka konieczności rozszerzenia Unii na wschód.
W dodatku kompromis z Nicei szyty był na potrzeby Niemiec i Francji. System potrójnej większości przy głosowaniach (głosów, liczby ludności i tzw. sprawdzania procentu głosów, który stoi za większościową decyzją) wymyślono po to, by bez naruszania zasady parytetu głosów między Niemcami i Francją dać tym pierwszym surogat dominacji. Historyczna umowa z lat 50. o równości Niemiec i Francji rzuciła cień na przyszłość Europy.
Berlin zachował się poprawnie. Niemcy raz jeszcze zrezygnowały z własnych ambicji w sprawie większej liczby głosów. Jak mówił "Gazecie" znany historyk Timothy Garton sh, być może już ostatni raz. Według zapisów z nicejskich negocjacji kanclerz Gerhard Schröder tak tłumaczył, dlaczego ustąpił: - Jeśli nam się nie uda, bardzo opóźni się rozszerzenie. To dlatego zgodziłem się zapomnieć o 22 mln ludzi (o tyle więcej mieszkańców Niemcy mają od Francji - red.) i pozbawiłem ich prawa głosu. Niemcy poczyniły bolesne poświęcenia.
Francuzi postawili na swoim, ale za symbolicznym zwycięstwem kryją się rzeczywiste porażki. Podział głosów pokazuje, że Niemcy nie będą już tak bardzo potrzebować Francji do kierowania Unią. Dla Paryża Nicea to koniec pewnej epoki, choć tak naprawdę tylko logiczna konsekwencja wypadków 1989 r. i zjednoczenia Niemiec. Europa, pomyślana w kategoriach lat 50. jako klatka dla "niemieckiego tygrysa", skończyła się. Tygrys zresztą urósł, czas więc było wypuścić go na wolność, bo już nie kąsa, ale mógłby zacząć, gdyby dalej trzymany był w klatce.
Szczytowanie w innej formie
Konsekwencją Nicei będzie też zapewne zmiana formuły dogadywania się w kluczowych dla przyszłości Unii sprawach. Być może był to ostatni szczyt kilkudziesięciogodzinnej nasiadówki, kłótni i przetargów z dramatycznym finałem ostatniego dnia po 4. nad ranem. Nawet "wielki zwycięzca" szczytu, brytyjski premier Tony Blair powiedział, że w tak mało cywilizowany sposób nie można załatwiać tak ważnych spraw. Kluczowe dla przyszłości Europy i jej narodów decyzje podjęto na skraju wyczerpania jej przywódców, którzy niemal podkładali sobie zapałki pod powieki, by te nie opadły. Co nie było do przyjęcia o drugiej nad ranem już dwie godziny później przybrało formę kompromisu.
Jeszcze przed Niceą fiński premier Paavo Lipponen zaproponował, by arcyważne dla Unii decyzje i jej nowe traktaty przygotowywała specjalna konwencja, składająca się z prawników, ekspertów, parlamentarzystów i zasłużonych polityków wszystkich państw członkowskich UE, a jeśli będzie trzeba, to także i kandydackich. Przywódcy otrzymywaliby wówczas gotowy projekt i na nim dokonywali ostatecznych decyzji. W taki sposób powstała już na przykład proklamowana przez liderów UE na szczycie w Nicei Konwencja Praw Podstawowych.
Propozycję Lipponena Unia musi oczywiście "przetrawić". W perspektywie najbliższych lat przywódcy i tak muszą się liczyć z faktem, że na szczyty nie będą jeździli do atrakcyjnych miast typowanych przez gospodarzy, jak Nicea, Lizbona czy Madryt, ale do Brukseli. Odkąd Unia Europejska liczyć będzie 18 członków, Bruksela gościć ma wszystkie szczyty Unii - taka była część zapłaty za belgijskie "tak" dla nicejskiego porozumienia.
To oczywiście wzmocni rolę Brukseli jako "stolicy Europy". Szczyt, czyli spotkanie szefów rządów i głów państw UE, zwane oficjalnie Radą Europejską, jest najważniejszym forum Unii. Szczyty w obecnej formie organizowane są od 1975 roku, kiedy to unijni przywódcy spotkali się w Dublinie.
Federacja poczeka?
Nicea była ostatnim tego rodzaju szczytem Unii, na którym przywódcy zachodnioeuropejskiej Piętnastki mieli okazję dogadać się w sprawie przyszłości Europy we własnym wąskim gronie. Wraz z otwarciem na wschód, im więcej będzie członków, mniejszych i biedniejszych, tym trudniej będzie podejmować fundamentalne decyzje dotyczące przyszłości.
Tymczasem wciąż nie przesądzono, czy Unia przyszłości ma być federacją czy też pączkującą szybko strefą wspólnego interesu na stelażu euro i kilku polityk oraz "wspólnych" instytucji (w rodzaju udającego szefa dyplomacji Javiera Solany czy quasi-premiera Romano Prodiego). W następnej Konferencji Międzyrządowej w sprawie reform brać będą już udział "nowi", być może już jako członkowie. Nawet występując w roli obserwatorów bez prawa głosu, patrzeć będą na ręce decydentów. Peleton będzie zainteresowany głównie tym, by bogaci solidarnie dzielili się z biednymi.
Dlatego też największy powód do smutku mają zwolennicy europejskiej federacji. Szczyt na Riwierze, który otworzył drzwi do Unii dla Polaków, Czechów czy Rumunów, zatrzasnął na wiele lat wrota do Unii federalnej i to przed nosem tych, którzy liczyli, że dożyją Stanów Zjednoczonych Europy. Z takiego obrotu rzeczy cieszą się Brytyjczycy, Duńczycy i eurosceptycy w innych krajach UE. Martwią się federaliści w Niemczech, Włoszech, krajach Beneluksu.
Są jednak tacy eksperci, którzy nieco przewrotnie w szybkim rozszerzeniu widzą szansę dla "oddolnego" federalizmu. Tak sprawy widzi np. Ben Hoetjes, ekspert ds. europejskich prestiżowego Niderlandzkiego Instytutu Stosunków Międzynarodowych Clingendael w Hadze. Jego zdaniem to, że Niemcy, największy kraj Unii, stawiają sobie za cel stworzenie europejskiej federacji, sprowokowało niechętne reakcje Francji i innych krajów. Jego zdaniem Europa nie potrzebuje federalizmu z wizji Joschki Fischera, ale praktycznego rozwiązania pojawiających się problemów.
Według Hoetjesa im więcej nowych członków, głównie małych i słabych, znajdzie się w Unii, tym bardziej w ich interesie leżeć będzie wzmocnienie ponadnarodowych instytucji, takich jak Komisja Europejska, Parlament Europejski czy Komitet Regionów. - Unia dojdzie więc kiedyś do federalizmu z konieczności, a nie w wizji Fischera. Federalny element konstrukcji Europy nie tylko przetrwa wszystkie próby, ale będzie coraz mocniejszy - tłumaczy Hoetjes.
Tak więc, choć krajobraz po Nicei będzie smucił oczy europejskich idealistów, Polska nie ma powodu do rozdzierania szat. Lepiej mieć Unię słabszą, ale z krwi i kości, niż Unię z kości słoniowej, i niedostępną.
Jacek Pawlicki, Bruksela
